federalisme budgetaire

1
Le fédéralisme budgétaire dans la zone euro
Stefan Collignon
En adoptant l’euro comme monnaie unique, l’Union européenne (UE) a réalisé
d’importants progrès sur la voie d’une gestion efficace de la politique
macroéconomique. Le marché unique est moins vulnérable face aux chocs
financiers, économiques et politiques, et même les pays de l’Union ne faisant pas
partie de la zone euro en bénéficient. Il est cependant devenu évident que le dosage
des politiques monétaire et budgétaire n’est pas toujours optimal. La demande
intérieure reste globalement faible dans la zone euro, notamment lorsqu’on la
compare à celle du Royaume-Uni ou des États-Unis, et la politique budgétaire a été
trop laxiste durant le boom économique de l’année 2000 (Commission européenne,
2003). Cette fragilité politique a des fondements institutionnels, comme le montrent
les difficultés à mettre en oeuvre le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Je
cherche à montrer qu’un policy mix optimal dans la zone euro exige une structure
intégrée pour la politique budgétaire qui prenne aussi en compte le budget de l’UE.
L’armature budgétaire de l’UE
L’Union européenne et monétaire (UEM) a créé un dispositif institutionnel sans
précédent pour la conduite de la politique macroéconomique européenne : la
politique monétaire est centralisée sous l’autorité de la Banque centrale européenne
(BCE) et menée de manière unifiée et cohérente. Mais la politique budgétaire
demeure morcelée, les gouvernements nationaux conservant leur autorité
budgétaire, et n’est qu’approximativement encadrée par la Procédure concernant les
déficits excessifs (PDE) et les directives d’application qu’y s’y rattachent, précisées
dans le Pacte de stabilité et de croissance.
Cette configuration est quelque peu surprenante, étant donné que la théorie du
fédéralisme budgétaire a, depuis Musgrave (1959), mis l’accent sur l’augmentation
de bien-être résultant de la centralisation des fonctions stabilisatrice et redistributive
des finances publiques, et de la décentralisation de la fonction allocative1. Des
documents européens plus anciens, comme les rapports MacDougall (1977) et
Delors (1989), ont attribué un rôle de premier plan à la politique budgétaire : « À la
fois pour des raisons macroéconomiques intérieures et afin d’être en mesure de
1 Dans une contribution contenue dans le rapport Delors (1989), A. Lamfalussy fait explicitement
référence à Musgrave.
2
participer au processus de coordination politique internationale, la Communauté a
besoin d’une structure pour déterminer un dosage cohérent des politiques
monétaires et budgétaires » (Rapport Delors, 1989 : 94). Le temps que le traité de
Maastricht soit négocié, les gouvernements n’étaient plus disposés qu’à abandonner
leurs prérogatives monétaires, mais pas leur souveraineté budgétaire. La politique de
stabilisation fut limitée au maintien de la stabilité des prix et la politique budgétaire
européenne a été restreinte afin d’éviter « une captation excessive de l’épargne de
l’UEM par un pays » (Rapport Delors, 1989 : 95) et l’affaiblissement de l’épargne
privée à travers des déficits excessifs. En outre, sur le plan théorique, le
« théorème » de l’équivalence ricardienne (Barro, 1974) avait mis à mal l’hypothèse
keynésienne selon laquelle les dépenses gouvernementales nettes pouvaient
compenser les insuffisances de la demande dans le secteur privé. On considérait
désormais que les politiques budgétaires étaient sans effet sur le monde réel, si ce
n’est qu’elles pouvaient avoir des conséquences inflationnistes sur le long terme. La
discipline budgétaire était considérée comme nécessaire pour assurer la stabilité des
prix, contrairement aux institutions qui oeuvraient activement à la stabilité
macroéconomique. Cependant, si les consommateurs n’intériorisent pas la
répercussion des déficits actuels sur les impôts futurs (« les générations futures
devront rembourser »), l’équivalence ricardienne ne tient plus. Par conséquent, on a
de nouveau admis, ces dernières années, que la politique budgétaire pouvait avoir
un effet lissant sur les cycles économiques par l’action des stabilisateurs
automatiques (des variations des recettes et des dépenses gouvernementales qui
découlent automatiquement des fluctuations de l’activité économique). La nouvelle
orthodoxie insiste aussi sur l’utilité des politiques budgétaire s discrétionnaires, bien
que ce ne soit pas pour leur impact sur la demande, mais plutôt pour leurs effets sur
l’offre, comme l’amélioration du taux de croissance potentiel, le paiement des
retraites, l’augmentation de la flexibilité sur le marché du travail, etc. (BCE, 2004).
Les stabilisateurs économiques introduisent un peu de souplesse dans des politiques
fondées sur le respect des règles et constituent de ce fait un paramètre de l’efficacité
de la politique macroéconomique, tandis que les politiques discrétionnaires reflètent
des choix plus fondamentaux quant aux préférences collectives.
La mise en place de ce dispositif institutionnel a en partie découlé de ce que
certaines délégations gouvernementales initialement plus audacieuses (en particulier
la France) ont considéré, lors des négociations de Maastricht, qu’une perte de la
souveraineté nationale en matière budgétaire pourrait conduire à un budget plus
3
important pour l’UE et ne serait pas acceptable politiquement (Bini-Smaghi, Padoa-
Scioppa et Papadia, 1994). Si l’on considère par exemple l’Australie, les États-Unis,
la Suisse et l’Allemagne, les dépenses du gouvernement central varient de 8 à 14%
du PIB et, si l’on y inclut les dépenses de sécurité sociale, cette proportion varie
entre 18 et 31,2%, tandis qu’au niveau des États et des régions, les administrations
concernées ne dépensent qu’entre 10 et 14% (Ardy, 2004). De telles proportions
sont inacceptables pour l’Union européenne, et cela pourrait poser un problème pour
mettre en place un policy mix optimal dans la zone euro.
Le dilemme réside dans ce que le budget européen doit être restreint du point de vue
de l’efficacité allocative et important dans une perspective stabilisatrice. Une
allocation efficace des ressources nécessite que le niveau optimal de bien public
(c’est-à-dire celui pour lequel la somme des utilités marginales des habitants est
égale au coût marginal) reflète les différences dans les préférences et les coûts
locaux ; dans la mesure où l’hétérogénéité des préférences est supposée augmenter
avec le nombre de citoyens, la décentralisation est censée accroître le bien-être et il
n’est pas souhaitable d’avoir un budget européen important 2. Cependant, si les
dépenses gouvernementales ont pour objectif de lisser la demande et les revenus
globaux, il faut que ce budget soit substantiel. Cette condition est généralement
remplie pour ce qui concerne les politiques budgétaires nationales, mais pas pour le
budget de l’UE. En 2003, l’ensemble des dépenses gouvernementales a représenté
31,9% du PIB pour les États-Unis, 33,9% pour le Japon et 44,5% pour les pays de la
zone euro, tandis que le budget total de l’UE n’équivalait qu’à 1% du PIB. Comme le
dit Lamfalussy dans le rapport Delors (1989 : 95) : « La taille du budget
communautaire est clairement trop modeste pour fournir une marge de manoeuvre
suffisante pour une politique budgétaire efficace. Par conséquent, dans une UEM, on
ne peut mettre en place une politique budgétaire d’ensemble appropriée sans
empiéter sur l’autonomie des situations budgétaires nationales. » Étant donné que,
dans l’UE, la plupart des dépenses publiques sont le fait des gouvernements des
2 Comme le souligne Oates (2004 : 26-7), « les échelons gouvernementaux décentralisés concentrent
leurs efforts sur la production de biens publics dont la consommation est initialement réservée à leur
électorat. De cette manière, ils peuvent adapter ces services aux goûts, coûts et autres paramètres
particuliers qui caractérisent les espaces relevant de leur compétence. » Ainsi, dans cette version
décentralisée de la théorie du fédéralisme fiscal, que les Européens appellent subsidiarité, les biens
publics n’ont pas de retombées économiques sur les autres circonscriptions électorales. Dans
Collignon (2003), j’ai montré que ce modèle n’était pas approprié pour l’analyse des politiques dans
l’UE, où les effets d’entraînement économique sont monnaie courante. Beaucoup de biens collectifs
4
États-membres (voir le graphique 1), la fonction de stabilisation passe par les
budgets nationaux. Dans la zone euro, la position d’ensemble en matière de politique
budgétaire , qui importe pour la politique monétaire, n’est ainsi que le résultat
comptable de l’agrégation des différents soldes budgétaires nationaux.
Graphique 1. Total des dépenses publiques en % du PIB
26,9%
33,2%
37,0%
36,8%
37,8%
39,9%
42,0%
42,6%
43,5%
44,2%
46,0%
47,0%
47,4%
50,6%
50,9%
1,1%
0,9%
0,8%
0,9%
0,9%
0,9%
0,8%
0,9%
0,8%
1,0%
0,8%
0,9%
0,8%
0,8%
0,6%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Ireland
Spain
United Kingdom
Greece
Luxembourg
Portugal
Netherlands
Italy
Finland
FR. Germany
Austria
Belgium
France
Denmark
Sweden
National Public Sector 2003
EU spending
Selon l’interprétation orthodoxe, ce dispositif n’est pas incompatible avec un policy
mix efficace (Artis et Buti, 2000). Si les États-membres maintiennent leur solde
budgétaire structurel à l’équilibre, comme l’exige le Pacte de stabilité et de
croissance, les oscillations des stabilisateurs automatiques assurent une stabilisation
contracyclique efficace des chocs de demande. Il faut juste se prémunir contre les
comportements opportunistes des États-membres.
Ce modèle a cependant essuyé deux types de critique. Certains le considèrent trop
rigide pour apporter des réponses optimales aux chocs, c’est-à-dire qu’ils doutent de
son efficacité au regard de la stabilisation macroéconomique ; d’autres remettent en
cause sa capacité à satisfaire les préférences collectives.
profitent à tous les citoyens européens, bien qu’ils n’aient pas les institutions permettant de faire
concorder la prise de décision politique avec les aspirations de l’électorat.
5
La fonction de stabilisation macroéconomique
Le fédéralisme budgétaire fait référence au développement d’un système budgétaire
centralisé3 qui intègre tous les membres d’une fédération ou d’un État fédéral, et à la
manière de répartir les différentes fonctions des finances publiques entre les
différents échelons (Whyman et Bainbridge, 2004). La théorie classique du
fédéralisme budgétaire a identifié deux raisons pour lesquelles une union monétaire
devrait avoir une politique budgétaire centralisée : la stabilisation des chocs
symétriques et asymétriques et la redistribution du revenu.
La stabilisation de la zone euro
En premier lieu, il y a la question de la flexibilité verticale dans la politique
budgétaire. La flexibilité verticale renvoie à la réponse appropriée d’une économie
face à un choc symétrique qui touche toutes les régions de la fédération de la même
manière. En principe, la politique monétaire pourrait répondre à un tel choc par une
baisse des taux d’intérêt afin de stimuler la demande. De la même manière, un choc
d’offre, telle une augmentation du prix du pétrole, exigerait une réponse commune
afin d’éviter les attitudes protectionnistes et la distorsion des prix relatifs. On
considère habituellement qu’un budget centralisé est plus à même d’internaliser les
externalités associées au prélèvement des impôts et aux dépenses. Il se peut que
les gouvernements régionaux ne recherchent pas un niveau optimal de stabilisation
contracyclique du fait de l’existence d’effets d’entraînements régionaux, par lesquels
des non-résidents tirent avantage d’une politique dont les résidents doivent supporter
seuls le coût, à travers un endettement ou un niveau d’imposition plus important. Afin
d’éviter ce dilemme du prisonnier, et à moins qu’il existe un gouvernement centralisé
suffisamment important au niveau fédéral, il est nécessaire que tous les membres de
l’Union monétaire coordonnent leurs politiques de stabilisation. D’où le Pacte de
stabilité et de croissance destiné à coordonner les politiques budgétaire s. Le Pacte
stipule que chaque État-membre devra maintenir son budget « en équilibre ou en
excédent sur le moyen terme ». Cela signifie que les gouvernements doivent
maintenir à l’équilibre leur solde budgétaire corrigé des variations cycliques, afin que
les stabilisateurs automatiques puissent lisser les cycles économiques.
3 C’est la bouteille à moitié vide. Le même constat peut évidemment être fait en terme de
décentralisation des moyens.
6
Graphique 2. Euroland: position budgétaire aggrégée
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Euro area actual def icit
Excessive Def icit
structural def icit
Automatic stabiliser
EM
La réalité ne correspond pas exactement à ce modèle. Comme le montre le
graphique 2, le déficit structurel de la zone euro s’est amélioré dans la période
précédant la mise en place de l’UEM, mais depuis, il est resté stable à un niveau
proche de 2%. Les stabilisateurs automatiques ont fonctionné lors du boom de 2000,
mais la détérioration simultanée du déficit structurel, conséquence des réductions
d’impôts dans plusieurs États-membres, indique un comportement modérément
procyclique en matière budgétaire . En 2003, la zone euro connaissait une situation
budgétaire où le déficit global s’approchait de la barre des 3%, tandis que plusieurs
États-membres l’avait franchie. C’est inquiétant, car si la zone euro était touchée par
un choc violent (par exemple une importante augmentation du prix du pétrole), le
Pacte de stabilité et de croissance briderait les stabilisateurs automatiques et la
politique budgétaire deviendrait procycliquement restrictive.
Par ailleurs, les chocs économiques sont, depuis peu, moins violents qu’auparavant.
Comme le montre le graphique 3, l’output gap, tel que mesuré par la Commission
européenne4, a été principalement négatif avant la mise en place de l’UEM.
Cependant, et étant donné les difficultés méthodologiques pour mesurer les output
gaps, j’ai calculé les chocs économiques comme l’erreur de prévision dans un
7
processus autorégressif d’ordre 8 pour le logarithme du PIB annuel de la zone euro.
La volatilité des chocs économiques a nettement diminué depuis le milieu des
années 90. Il se peut que ce soit une conséquence de l’intégration monétaire, ou
d’un environnement favorable, mais il n’est pas garanti que cela reste en l’état. Si la
volatilité augmente à nouveau, il sera nécessaire de rechercher plus de flexibilité
verticale.
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
-0.04
-0.03
-0.02
-0.01
0.00
0.01
0.02
0.03
Graphique 3. Output gap et chocs économiques
output gap (deviation from potential) forcast error LeuroGDP(L8)
Les chocs asymétriques
En second lieu, le recours à la flexibilité horizontale et à la politique budgétaire est
nécessaire lorsqu’une fédération est touchée par un choc asymétrique. Dans ce cas,
la politique monétaire, désormais unifiée, ne peut être utilisée pour stimuler la
demande locale. Les budgets régionaux peuvent générer une demande additionnelle
et les politiques budgétaire s discriminatoires peuvent avoir des effets de distorsion
sur l’offre. Une certaine forme de coordination horizontale de la politique économique
est par conséquent souhaitable.
La pertinence du recours à la flexibilité horizontale dépend de la probabilité et de
l’ampleur des chocs asymétriques régionaux. Les économistes se sont délectés de
4 Calculé comme l’écart par rapport au potentiel d’activité estimé à partir d’une fonction de production.
8
l’examen de ces chocs dans le cadre de la théorie des zones monétaires optimales
(ZMO). Mais depuis la mise en place de l’UEM, beaucoup d’économistes se sont
ralliés à l’idée que la fréquence et l’intensité pouvaient dépendre du degré
d’intégration économique et monétaire (Ackrill, 2004 ; Collignon, 2001).
Le graphique 4 indique que les variations des taux de croissance ont convergé
depuis le début de l’union monétaire : l’écart type entre les taux de croissance
annuels a diminué au sein de l’UE et dans la zone euro. C’est d’autant plus
intéressant que, dans les années passées, une baisse du taux de croissance
s’accompagnait généralement d’une augmentation de sa volatilité dans la zone.
Graphique 4. chocs asymétriques en Euroland
-0.02
-0.01
0
0.01
0.02
0.03
0.04
0.05
0.06
0.07
0.08
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
growth rate
0
0.005
0.01
0.015
0.02
0.025
0.03
0.035
0.04
standard deviation
Euro area grow th rate
Standard deviation Euro area grow th
Standard deviation EU15
Bretton Woods
Euro
German unif ication
Fatás (1998) a opéré une distinction entre les transferts intertemporels et les
transferts interrégionaux par lesquels un système budgétaire fédéral peut
contrebalancer des chocs macroéconomiques asymétriques. Dans les transferts
intertemporels, le gouvernement emprunte afin de stabiliser le revenu des
consommateurs en cas de choc régional défavorable. Si cette option s’inscrit dans la
théorie keynésienne traditionnelle de la stabilisation, elle entraîne aussi
d’importantes externalités et réclame des solutions politiques adaptées à une union
monétaire. En effet, si la banque centrale limite l’émission de monnaie afin de
garantir la stabilité des prix, les emprunts supplémentaires effectués par une région
feront augmenter les taux d’intérêt pour toute l’économie5. Une des raisons ayant
Source des données : Commission européenne, AMECO.
5 Il s’agit ici d’un argument à propos des taux d’intérêt à court terme sur le marché monétaire, qui sont
contrôlés par les autorités monétaires. Si les taux d’intérêt à long terme sur le marché financier étaient
9
présidé à l’adoption du PSC était d’empêcher que des États-membres adoptent des
comportements de passagers clandestins aux frais et détriments des autres. Mais ce
moyen de maintenir la discipline a un coût : la stabilisation sous-optimale d’un pays
touché par un choc asymétrique. Cette conséquence négative n’apparaîtrait pas si
les chocs asymétriques étaient normalement distribués. Dans ce cas, un emprunt
additionnel effectué par une région serait compensé par un surplus inattendu dans
une autre. Cependant, étant donné la grande disparité entre les tailles des Étatsmembres,
il est très improbable que les chocs asymétriques aient une moyenne zero
dans la zone euro. Ainsi, les transferts intertemporels interagissent avec la stabilité
macroéconomique globale et ne peuvent se substituer aux transferts interrégionaux.
Certains systèmes fédéraux contournent ces difficultés en recourant aux transferts
interrégionaux. Ces transferts fournissent une assurance contre les chocs
asymétriques en mutualisant les risques de fluctuations du revenu national à un
niveau plus global (Schelkle, 2002). Un régime d’assurances public et interrégional
opère une redistribution de revenu depuis les régions favorablement touchées vers
celles qui l’ont été défavorablement, tout en maintenant la stabilité de la situation
budgétaire d’ensemble, nécessaire au maintien de la stabilité des prix6. Dans les
États fédéraux arrivés à maturité, comme les États-Unis d’Amérique au XXe siècle
ou l’Allemagne aujourd’hui, ces transferts horizontaux sont effectués par le biais du
budget fédéral ou d’un système fédéral de transferts inter-Etats. Dans l’Union
européenne, c’est plus compliqué. La stabilisation régionale n’est pas garantie par un
régime d’assurances interrégional, mais avant tout par des transferts intertemporels,
les chocs asymétriques étant jugulés par les déficits budgétaires nationaux. Les
transferts interrégionaux ne constituent pas seulement une réponse aux chocs
économiques mais reflètent aussi des choix plus fondamentaux en matière de
redistribution de revenu.
La fonction redistributive
La fonction redistributive du budget de l’UE se rapporte à notre troisième argument
en faveur de la centralisation de la politique budgétaire dans les fédérations. Afin
d’assurer un soutien politique continu à l’Union, il se peut que des systèmes de
fixés par l’offre et la demande internationales de capitaux, les emprunts régionaux auraient un effet
négatif sur la courbe des taux.
6 Le gain de bien-être découlant de ce type de méthode décline évidemment avec la diminution de la
probabilité des chocs idiosyncratiques. Voir le graphique 4 et Ackrill, 2004.
10
transfert à vocation solidaire soient nécessaires pour fournir une aide économique
aux régions les plus pauvres. Ces transferts peuvent être réalisés soit par le biais de
subventions intergouvernementales, soit par l’intermédiaire d’un impôt progressif,
comme dans beaucoup d’États-nations. Dans l’UE, les subventions
intergouvernementales ne sont pas financées par un transfert du budget fédéral vers
des échelons de niveau inférieur, mais par des transferts depuis les budgets
nationaux vers le budget de l’UE. 80% des dépenses sont consacrées à la Politique
agricole commune (PAC) et aux Fonds structurels. La première est destinée à
stabiliser le revenu d’un groupe spécifique de la population ; les seconds fournissent
des subventions ciblées destinées à accélérer le développement régional. Étant
donné qu’il est interdit d’emprunter sur les marchés financiers pour alimenter le
budget de l’UE, toutes les ressources sont véritablement transférées depuis les
Trésoreries nationales. Les pays contribuent au budget européen selon, grosso
modo, le niveau de leur PIB, et ils reçoivent des fonds de l’UE conformément aux
critères et conditions définis pour leur attribution. Sur les 15 pays de l’UE, 4 sont des
bénéficiaires nets, 10 des contributeurs nets, et pour la Finlande, les entrées et
sorties s’équilibrent. Les contributions nettes au budget européen doivent ainsi être
considérées comme un poste de dépenses parmi beaucoup d’autres dans les
budgets nationaux des pays concernés. Dans la mesure où le Pacte de stabilité
exige des budgets nationaux qu’ils soient équilibrés sur la durée du cycle
économique et qu’ils évitent les déficits excessifs quelle que soit la nature des chocs,
le montant de ces contributions nettes au budget de l’Union perturbe la politique
budgétaire. Cela explique en partie pourquoi les discussions entre les Étatsmembres
sur la question de la contribution nette au budget européen sont si
tendues.
Le système budgétaire européen, associé au dispositif de discipline budgétaire mis
en place par le PSC, est à l’origine d’un dilemme délicat : plus un État-membre se
montrera généreux en transférant des ressources à des pays plus pauvres, plus
grande sera la probabilité, s’il est touché par un choc économique, qu’il soit
sanctionné par la Procédure concernant les déficits excessifs. Tous les Étatsmembres
ont donc intérêt à réduire leur contribution au budget de l’UE afin de se
conformer au PSC. Ce dispositif accroît le risque de désintégration européenne, en
particulier à un moment où l’entrée de 10 nouveaux pays à faible revenu engendre
de nouvelles demandes de transfert de ressources.
11
Le tableau 1 donne une idée de l’ampleur des écarts en 2002. Les transferts
budgétaires nets vers la Grèce et le Portugal ont dépassé les 2% du PIB, et ils
étaient proches de 1% pour l’Espagne et le Portugal. En revanche, la charge
budgétaire effective pesant sur les citoyens néerlandais approchait 0,5% du PIB, et
0,25 pour la Suède, l’Allemagne et l’Italie. Seule la Finlande était à l’équilibre. Pour 6
pays sur 14 (les données n’étaient pas disponibles pour le Luxembourg), la
contribution nette au budget de l’UE est plus élevée que l’impact des stabilisateurs
automatiques en 2002. À la suite des transferts nets, le Portugal avec un déficit de
2,7% est resté en dessous des 3% permis, et la France a dû franchir la limite
synonyme de PDE alors que sans contributions nets elle serait restée à 2,96%. Si les
Pays-Bas veulent combler leur déficit structurel, comme l’exige le PSC, leurs efforts
de consolidation devront être 24% plus importants que si leur contribution au budget
européen était équilibrée. Pour l’Italie, l’effort supplémentaire se monte à 10%, pour
l’Allemagne à 7% et pour la France à 4%.
Tableau 1. Contributions nettes et déficits budgétaires dans l’UE en 2002 (en %
du PIB)
Contribution nette
(CN)
Déficit conjoncturel
Déficit structurel
(DS)
DS-CN
Déficit total
(DT)
DT-CN
Portugal 2.08 0.02 -2.72 -4.81 -2.71 -4.79
Allemagne -0.24 -0.15 -3.37 -3.13 -3.52 -3.28
France -0.14 0.56 -3.66 -3.52 -3.10 -2.96
Grèce 2.40 1.31 -1.46 -3.86 -0.16 -2.55
Italie -0.23 -0.01 -2.30 -2.07 -2.31 -2.08
Autriche -0.10 -1.43 -0.15 -0.04 -1.58 -1.47
Belgique -0.10 -1.54 0.02 0.12 -1.52 -1.43
Espagne 1.27 -0.12 0.21 -1.07 0.09 -1.18
Royaume-Uni -0.17 1.18 -1.41 -1.24 -0.24 -0.06
Irlande 1.22 3.16 -1.87 -3.09 1.29 0.07
Pays-Bas -0.49 2.11 -2.05 -1.56 0.05 0.54
Suède -0.29 1.06 0.81 1.10 1.87 2.16
Danemark -0.09 1.33 1.11 1.20 2.44 2.53
Finlande 0.00 0.44 3.75 3.76 4.20 4.20
Dans la mesure où les 4 pays bénéficiant du Fonds de cohésion reçoivent une
contribution nette en provenance du reste de l’Union, leurs dépenses peuvent
excéder les recettes budgétaire s nationales jusqu’à plus de 4% du PIB, 5,4% pour la
Grèce et 4,27 pour l’Espagne. En revanche, les contributeurs nets au budget
européen sont sévèrement limités dans leur capacité à emprunter. L’Allemagne,
notamment, qui a besoin d’emprunter pour financer la réfection des infrastructures
12
publiques en ex-RDA, avait une capacité d’emprunt non pas de 3%, mais de 2,74%
en 2002. Ce dispositif a pour conséquence de faire porter la charge de la discipline
budgétaire nationale de manière inéquitable, et il ne fournit pas un régime régional
d’assurances contre les chocs asymétriques.
L’intégration des politiques budgétaires européennes et nationales
Notre examen des dispositions budgétaires européennes à révélé l’existence de
graves lacunes. Un dispositif budgétaire efficace devrait pouvoir produire de la
flexibilité verticale afin de faire face aux chocs économiques qui affectent l’ensemble
de la zone euro, et de la flexibilité horizontale afin de stabiliser les chocs
asymétriques. En outre, il devrait être muni d’un mécanisme par lequel les
orientations budgétaires globales de l’Union, macroéconomiquement pertinentes,
refléteraient les préférences des citoyens européens, plutôt que d’être le résultat
aléatoire d’intérêts nationaux partiaux et plus ou moins mal coordonnés. J’ai déjà
abordé ces questions de formation des préférences européennes dans Collignon,
2002 et 2003. Je vais maintenant proposer un dispositif permettant de pallier les
lacunes institutionnelles identifiées plus haut.
La définition des orientations budgétaires globales
Ce qui importe pour la mise en oeuvre d’un policy mix entre politiques monétaire et
budgétaire , c’est la définition des orientations budgétaires globales de l’Union
européenne, ou du moins des membres de l’UEM. Étant donné que ce sont les
gouvernements nationaux qui répartissent le gros des dépenses, il serait nécessaire
de définir des orientations budgétaires globales (le total des dépenses publiques
moins les recettes) au regard de la situation économique dans l’ensemble de l’Union
monétaire européenne, et ensuite, afin de les mettre en oeuvre, de réaffecter aux
différents échelons nationaux des quotas en matière de dépenses et de déficit. Dans
le cadre de ces quotas, chaque gouvernement national déterminerait un ordre de
priorité reflétant ses préférences quant à l’allocation des biens collectifs sur son
territoire, tandis que l’agrégat macroéconomique refléterait les intérêts collectifs de
tous les citoyens concernés. Ce principe résout le dilemme mentionné plus haut,
lorsqu’il s’agissait d’adopter une gestion centralisée de la fonction stabilisatrice des
finances publiques tout en permettant à leur fonction allocative de répondre à
l’hétérogénéité des préférences.
13
D’un point de vue technique, cette procédure n’est pas inhabituelle. Le Parlement
français, par exemple, vote d’abord une loi-cadre macroéconomique et ensuite les
éléments détaillés du budget, la contrainte budgétaire globale assurant la cohérence
des préférences individuelles avec l’exigence de stabilité générale7. De la même
manière, l’Italie élabore une loi-cadre macroéconomique pluriannuelle, le DPEF
(Document de programmation économique et financière), et c’est ensuite la legge
finanziaria qui détermine véritablement les affectations budgétaires (Amato, 2000).
Dans le contexte européen, il existe un instrument qui pourrait être mis au service
d’une procédure budgétaire efficace. Les Grandes orientations de politique
économique (GOPE) pourraient être redéfinies pour tenir fonction de loi-cadre
macroéconomique contraignante. Elles détermineraient les recettes et dépenses
globales pour l’ensemble des autorités publiques de l’UE, de manière à ce que cela
soit pertinent du point de vue du cycle économique. Elles fixeraient ainsi
efficacement le déficit budgétaire global de l’Union européenne pour n’importe quelle
année. Dans un second volet des GOPE, celles-ci conserveraient leur fonction
actuelle qui consiste à imprimer une orientation et une direction aux réformes
économiques intéressant l’offre par l’intermédiaire de recommandations spécifiques
aux États-membres.
Cependant, pour pouvoir faire de ces GOPE remaniées une obligation légale
contraignante qui autorise l’Union européenne à imposer des exigences budgétaires
aux parlements nationaux, il est essentiel qu’elles aient une totale légitimité
démocratique. Cette légitimité ne peut entièrement provenir de la légitimité des
gouvernements nationaux tels que représentés au sein du Conseil européen. Les
citoyens européens doivent être en mesure d’exprimer, de discuter et de contrôler
directement leur préférences collectives, et pour cela, leur instrument, c’est le
Parlement européen puisque c’est le seul organe de représentativité où ils peuvent
ensemble révoquer leur représantants. Dès lors, la procédure budgétaire
européenne devrait déterminer les orientations budgétaires globales via une loicadre
qui serait proposée par la Commission européenne et ensuite votée par le
Parlement européen. Ensuite, elle serait avalisée par le Conseil européen selon la
procédure de codécision. L’avantage de ce dispositif ne se mesure pas uniquement
en terme de procédure. Il fournirait aussi un espace public pour le débat sur les
7 En fait, ce dispositif a été une des principales innovations de la Cinquième République en matière de
politique fiscale.
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préférences collectives concernant les emprunts publics et le niveau des taux
d’intérêt. Par conséquent, cela contribuerait non seulement au renforcement de la
légitimité démocratique, mais aussi à la construction d’une démocratie européenne.
La flexibilité horizontale
Une fois déterminées les orientations budgétaires d’ensemble, il faut attribuer aux
gouvernements nationaux leurs quotas de dépenses et de déficit. Un point de repère
évident pour l’affectation de ces quotas serait le niveau du PIB des États-membres
respectifs. Il est cependant nécessaire d’y ajouter un mécanisme permettant de
traiter les dépassements de ces quotas lorsque des chocs asymétriques touchent
des États-membres particuliers. Une méthode pourrait consister à laisser le Conseil
européen s’en occuper. Plus élégamment, il est possible d’introduire des
autorisations commercialisables de déficit (Casella, 2001). Selon cette procédure,
chaque État-membre obtiendrait des permis négociables de déficit en proportion du
niveau de déficit déterminé par la loi-cadre macroéconomique (GOPE). Si un pays
décidait d’emprunter davantage, il devrait acquérir des autorisations de déficit
supplémentaires auprès de pays non désireux d’utiliser les leurs. De cette manière,
les autorisations de déficit permettraient d’opérer des transferts interrégionaux sans
distorsions intertemporelles. De plus, en rendant ces permis commercialisables, le
choix politique entre l'emprunt et la taxation acquerrait un prix reflétant la véritable
rareté des fonds et leur coût politique. Cela inciterait au débat public et contribuerait
à la prise d’une décision démocratique quant à la conduite de politiques budgétaires
nationales dans un contexte européen.
L’harmonisation des préférences européennes
La théorie du fédéralisme budgétaire insiste aussi sur le fait que la fonction allocative
des finances publiques doit être décentralisée autant que possible si les préférences
collectives sont hétérogènes au sein de la fédération. Cependant, comme on l’a dit
plus haut, cette théorie ignore largement les externalités et les effets d’entraînement
économique d’un territoire à l’autre. Dès lors, les décisions concernant les biens
publics européens (mais pas les biens publics nationaux) doivent être prises au
niveau européen. Les pertes de bien-être en résultant peuvent être limitées et se
transformer en gains si les préférences collectives convergent. Comme je l’ai montré
ailleurs (Collignon, 2002, 2003, 2004), on peut y parvenir grâce à une démocratie
délibérative au niveau européen.
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La procédure budgétaire peut contribuer à cette convergence des préférences de
manière significative. En adoptant la loi-cadre de politique macroéconomique au
niveau européen, il devient aussi possible d’incorporer les budgets nationaux au
budget européen. Cela suppose que la réflexion politique prenne en compte les
retombées des décisions politiques nationales sur d’autres territoires et en définitive
sur d’autres citoyens. En premier lieu, il est possible de définir clairement les
orientations budgétaires globales en intégrant les dépenses publiques des
gouvernements nationaux au budget européen. Cela permet d’optimiser le policy mix
entre une politique budgétaire d’ensemble et une politique monétaire unifiée afin
d’assurer la stabilité macroéconomique. Cependant, afin de démêler l’écheveau des
décisions budgétaires nationales et européennes, il est recommandé d’accorder une
entière responsabilité aux institutions de l’UE quant à la gestion de leur propre
budget. Cela implique que le Parlement européen ait autorité sur les dépenses du
budget européen et pour lever des impôts en fonction. Cela n’empêche pas de fixer
des limites à la taille du budget de l’UE, en le maintenant par exemple à un niveau de
un, deux ou trois pour cent du PIB.
En second lieu, et afin de désamorcer les tendances à la désintégration découlant du
fait que le budget de l’UE est un poste parmi d’autres dans les dépenses des
Trésoreries nationales, les biens publics européens devraient être financés par un
impôt européen prélevé selon une assiette déterminée à l’échelle européenne. Cela
présenterait le double avantage de mettre un terme à ce facteur de désintégration
que constitue le marchandage budgétaire qui a lieu tous les sept ans lorsqu’il s’agit
de déterminer les Perspectives financières, et de répartir clairement les
responsabilités en matière de dépenses publiques entre les différents échelons de
l’Union européenne.
Conclusion
Les risques de conflit politique et de désintégration vont augmenter avec les
nouvelles pressions exercées sur les finances publiques de l’UE du fait de
l’élargissement. Ce qu’il faut, c’est une politique budgétaire cohérente qui assure
une croissance économique conforme aux attentes et qui jouit d’une légitimité
démocratique auprès des citoyens européens. La recherche de nouvelles voies pour
la politique budgétaire européenne pourrait bien être une entreprise gratifiante.
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